图为大山中的茅坪镇庙河村。
王莽莽孔浩农民日报记者杨瑞雪
“家住青山下，门前芳草多。秭归通远徼，巫峡注惊波。”地处三峡坝首的湖北省秭归县，是集老、少、边、穷、库、坝区于一身的山区农业大县，山高人稀、村落分散、集体经济薄弱，乡村治理面临着更为复杂的困局。
2012年以来，秭归县找准自身定位，以“幸福村落”创建工程为契机，大力实施治理单元下沉，探索形成“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”的村级治理模式。
这种“双线运行、三级架构”的治理模式，打通了“党建统领、村落协同，社会互动，群众共参”的共建共享基层治理新路径，盘活乡村治理资源，让秭归的乡村治理焕然一新，农村呈现出勃勃的发展生机。
因而，秭归幸福村落创建获“首届中国社区治理十大创新成果”奖，并纳入全国第二批农村改革试验区试验项目。
“合村并组”引发的治理困境
“三五个村干部，数十里大山场，干部辛苦跑断了腿，堵不住老百姓埋怨的嘴。”这样一句顺口溜，曾在秭归广为流传。
这其实是广大基层干部的心声。秭归县自然村分散，推行“合村并组”以后，行政村平均面积由5.2平方公里增加到13平方公里。这相当于每个村干部平均要负责3.5平方公里面积的村庄、管理567名村民，村干部工作起来往往力不从心。
而且，由于不同自然村间距离较远，村民在产业发展、社会民生等方面需求难以统一。即使是同一个村的村民，在发展需求上也有较大的差异。村民多为留守老人、留守儿童，他们参与村庄事务的意识和能力薄弱，难以有效发挥村民自治的主体作用。
在这方面，茅坪镇陈家坝村党总支书记傅先新感受颇深:“全村1040户村民，散居大山之中，人心拢不到一起，山上山下居民，各有各的打算。”
陈家坝村村里有家茶场，由于山路陡峭，百姓上山采茶难，运茶下山更难。县财政投资50万元支持村里修路，却因为征地遭遇阻扰，两公里村道反反复复修成了断头路。
其实村民心里也都清楚，要想富，先修路，山高坡陡，不通路，采茶就得一篓一篓地背回来，效率低、成本高。然而，面对扶贫项目“下村”，不少村民的第一反应不是如何参与，让好事落地，而是“项目来了，就等政府发钱补偿”。
“‘合村并组’减少了村级行政成本，但也带来治理单元偏大、群众利益协调难度加大、村委会行政化等问题。”秭归县民政局局长张峻峰总结道，这样一来，村民往往处于被动接受公共服务的状态，对于公共事务，村民关注度、共识度低，基层村民自治日益变为村委会自治、村干部自治。
更严重的问题是，村干部老龄化越来越严重，面临“后继无人”的难题。随着农村青壮年劳动力的大量外出务工，人才也在大量流失，乡村治理难以落实。水田坝乡党委书记吴雄直言:“当前农村最大的问题，就是可选的后备干部太少”。
张峻峰认为，行政组织在解决农村日常细小琐碎工作任务时，存在成本高、难以持续的问题，必须要健全农村末端“微治理”体系，通过动员群众、提升基层自治能力的方法解决。
组建家门口的协商平台
面对乡村治理的现实困境和农村发展的内生需求，秭归县从2012年开始探索“幸福村落”建设，将行政村划分为“村落”的新自治单元，形成了“村委会—村落理事会—农户”路径，实现了实现乡村治理的下沉到底。
在广泛征求村民意见的基础上，秭归县提出了“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的划分原则，以每个村落控制在50户左右、1-2平方公里地域范围为标准，将186个行政村、1152个村民小组，因地制宜地划分为2035个自然村落。
“村落”概念的提出，就是为了真正实现村民自治，让村民自己管理自己。秭归县在村落内设立了村落理事会，由“一长八员”组成，即村落理事长，经济员、宣传员、帮扶员、调解员、管护员、环卫员、张罗员、监督员。
特长多、能力强的人可兼任，他们的主要职责不是完成行政任务，而是组织动员群众，既包括调解邻里矛盾、红白喜事等村俗民约，也包括环境卫生、治安联防等公共事业。
陈家坝被划分为13个村落。65岁的鲁发朋是第4村落党小组组长和“理事长”，发展经济、主持红白喜事、协调修路、关心困难群众成了他的常态工作。他说:“村落里都是熟人，沾亲带故，相互有约束，我们能做成一些村干部难做成的事。”
议在家门口，村民“少跑路”。过去村民要走几十公里山路到村委会开会，现在在家门口就能把会开了。村民有问题问题上，村落理事长在田间地头的聊天中就能把事情解决。村里有了事情，群众也愿意出钱出力，忙前忙后。
水田坝乡王家桥村党总支书记向富柱总结了村落理事会的作用:“加上村落理事会，减去‘两委’苦和累，乘上五人服务队，除去困难一大堆，农民群众得实惠。”
为将村民自治真正落到实处，秭归县重点实施以保障村民知情权、建议权、监督权为重点的村落协商制度，通过“三权同步”来突出村民的议事主体地位。
保证知情权，让村民“听得进”。议事之前，村落理事长和宣传员深入农户家中了解情况，收集意见，形成议题;发挥建议权，让村民“说得出”。通过召开“坝子会”“户主会”等家门口的会议，让村民充分表达意见，最终形成共识;强化监督权，让村民“看得着”。村民直接参与协商过程，了解议事事项进展，并由监督员议事结果实施全程监督。
村落协商的推行，让村民切实体会到当家做主的尊严。“村干部有什么事就和我们商量，村里环境和修路的事就这样解决的。”水田坝乡王家桥村村民胡波高兴地说，村通过将村落卫生包干到个人，将村内环境卫生的“受益者”变成了“管护者”，实现了全村公路全天整洁卫生。第7村落理事长王大应自豪地说:“外村人无论什么时候来看，我们村子都是干净的”。
党建引领促专业服务升级
乡村治理，离不开党组织领导。2014年下半年，秭归县决定将党建下沉，进行“村党组织—村落党小组—党员”的党建创新，实现了党小组在村落内的全覆盖，在原“一长八员”中增加了党小组长，从而形成了“二长八员”的双线运行、三级架构治理机制。
秭归县委组织部相关负责介绍，村落有党员3人以上的，组建党小组;村落内党员人数不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。目前，秭归县共成立村落党小组1256个，直接服务群众31万人。党小组长兼任村落理事长的有844人，全县“两长八员”达到了10412人。
组建村党小组，为的是整合农村党员力量，发挥党员先锋模范作用，实现党群“心贴心”。王家桥为全村62名党员每人做了一块“党员身份牌”，亮明党员身份。“这块牌子让党员找到了责任感和荣誉感。”村党支部书记杜海林表示说。
王家桥村在村庄环境整治中鼓励党员主动承担较远路段的卫生任务，将责任牌贴于路边墙上，亮出包干者身份，发挥了良好的带动作用。“在党员示范下，周边的群众很受感染，90%都参与到了环境整治活动中。”村民胡波说。
在村落党小组带动、村落理事会督促下，秭归县各乡镇村庄卫生状况大为改观。但是，村民公益服务意识的养成很难一步到位，对于专业公共服务难题还难以解决。
为了解决这个问题，秭归县将社会工作思维引入基层党建创新中，组建起了党建社团，把在村党员、流动党员以“党旗飘飘”公益社团的形式重新组织起来，并用积分进行考评。
茅坪镇中坝子村组建了村民管水协会，负责全村饮水管道的运行、维护、水费收取等工作，保证了全村1100人的饮水安全。
陈家坝村组建了“夕阳红”志愿者社团，以社会公益的形式实现“以老养老”。社团负责人周公文表示:“社团每个人主动跟踪帮扶老人一个月，不用年轻人操心”。
……
专业化社团组织的进入，不仅提高了群众参与村庄事务的积极性，也为村庄社会事业的发展指明了方向。“专业社工活动也让我们看到村庄公益未来发展方向。”傅先新表示。
基层党组织建设与村落自治相结合，破解了基层党小组如何组建、农村无职党员如何发挥作用的难题。秭归县委书记卢辉说，村落自治凝聚力量，一批能人、贤人、热心人脱颖而出，全县这支超万人的队伍参与乡村治理，极大改变了过去光靠700多名村干部撑着的局面。划小村级治理单元，给每名党员、能人提供了一个干事创业、展示自我的舞台。
